Verejné financie a finančný trh
Tím líder
Ing. Jozef Kollár PhD.
je vlastníkom spoločnosti JK Advisory v Bratislave, ktorá sa zaoberá finančným poradenstvom. V rokoch 2000-2006 pôsobil ako Predseda predstavenstva Volksbank Slovensko, ktorú v roku 1991 spoluzakladal. Je spoluautorom Zákona o Národnej banke Slovenska. Viedol rokovania v Medzinárodnom menovom fonde spojené so vznikom Slovenskej republiky. Bol členom poradného tímu ministra financií pre rozdelenie federálnej meny. Študoval na Ekonomickej univerzite v Bratislave, titul PhD. získal na Ekonomickom ústave SAV a absolvoval aj postgraduálne štúdium bankovníctva v USA a v Japonsku. Ovláda anglický a nemecký jazyk.
Súčasný spôsob spravovania verejných financií na Slovensku má zásadné systémové trhliny. Ignorovanie reálneho stavu ekonomiky opakovane spôsobuje vysoké deficity štátneho rozpočtu a dramatický nárast verejného dlhu. Namiesto zodpovednej ekonomickej politiky vlády, sledujúcej dlhodobé priority, prevažujú na Slovensku ad hoc reakcie ako šrotovné, či štátna pomoc neplatičom hypoték. Tieto však nevedú k riešeniu problémov, navyše nespravodlivo zvýhodňujú vybrané skupiny obyvateľov a v konečnom dôsledku sú kontraproduktívne, lebo deficit len ďalej zvyšujú. Sklon míňať viac peňazí, než je ekonomika schopná vyprodukovať, bol typickým znakom pre všetky ponovembrové vlády. Doterajšie spravovanie verejných financií bolo do veľkej miery závislé od plnenia predvstupových požiadaviek diktovaných zvonka – či už pri vstupe do EÚ alebo neskôr do eurozóny. Dnes si musíme ako jej plnohodnotní členovia sami zadefinovať budúce ekonomické smerovanie a sami strážiť fiškálnu rovnováhu a dlhodobú financovateľnosť verejného dlhu. Príklad zodpovednej rozpočtovej politiky nám v súčasnosti nedávajú ani najvyspelejší členovia EÚ, jeden za druhým porušujúci Pakt stability a rastu.
Ak bude pokračovať súčasné tempo zadlžovania krajiny (2008 až 2010), Slovensku reálne hrozí pád do tzv. dlhovej pasce – situácie, kedy sa náklady na správu verejného dlhu (ktoré už dnes tvoria viac ako 10% príjmov štátneho rozpočtu) stanú dlhodobo nefinancovateľnými a jediným riešením bude zásadné zvýšenie priamych i nepriamych daní a s vysokou pravdepodobnosťou aj zavedenie nových typov daní. Čím dlhšie bude odkladaná konsolidácia verejných financií, tým negatívnejšie zasiahne do životnej úrovne ľudí, keďže konsolidácia je vždy splácaním starých dlhov na úkor súčasného rozvoja.
Ekonomické cykly sú prirodzenou súčasťou trhovej ekonomiky. Zámerne sa preto vyhýbame termínu „dlhodobo udržateľný rast“ a dôraz kladieme na zdravé verejné financie a efektívne narábanie s nimi. Ekonomické prostredie je stabilné vtedy, ak aj obdobie recesie dokáže krajina zvládať s čo najnižšími nákladmi. Základom tejto stability je fiškálna rovnováha a z dlhodobého hľadiska vyrovnaný bežný účet platobnej bilancie. SaS preto odmieta akýkoľvek ekonomický rast dosahovaný fiškálnymi impulzmi, zvyšujúcimi rozpočtový deficit.
- Prijať ústavný zákon o vyrovnanom štátnom rozpočte do roku 2014, ktorý vládu zaviaže medziročne znižovať rozpočtové deficity tak, aby najneskôr na rok 2014 mohla zostaviť po prvýkrát v novodobej histórii Slovenska vyrovnaný rozpočet. Uvedený zákon má byť ústavný preto, aby sa znížila pravdepodobnosť jeho zásadnej zmeny každou novou politickou garnitúrou.
- Prijať ústavný zákon o fiškálnom pravidle pre hrubý verejný dlh maximálne do výšky 50 % HDP. Pravidlo bude platiť len do dosiahnutia vyrovnaného rozpočtu.
Návrh konsolidácie verejných financií (deficit rozpočtu verejných financií v % HDP):
| rok | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| deficit | 6% | <6% | 4% | 2,5% | 1% | 0% |
Zákonná povinnosť vlády dosiahnuť vyrovnaný, resp. prebytkový rozpočet povedie k uplatneniu princípu súťaživosti o verejné rozpočtové zdroje a prinúti tak správcov rozpočtových kapitol k vytváraniu konkurenčných výhod už pri predkladaní návrhov čerpania verejných zdrojov. Konsolidácia verejných financií už v strednodobom horizonte otvorí priestor pre znižovanie daní a odvodov (a zvyšovanie miery ekonomickej slobody) a uvoľní zdroje pre investície do základných služieb štátu.
Grafické znázornenie priebehu krízy so zásahmi štátu a bez nich1:
Po tom, čo na Slovensku prebehla decentralizácia verejnej správy, bola výrazná časť finančných zdrojov presunutá do rozpočtov miest, obcí a VÚC. Ich celkové rozpočtové príjmy len v r. 2009 predstavovali 4,7 mld. eur, resp. 142 mld. Sk (1 mld. eur tvoria priame dotácie zo ŠR, 2,4 mld. eur tvoria daňové príjmy obcí a VÚC, zvyšok nedaňové príjmy). U miest a obcí až 23 % ich celkových rozpočtových výdavkov tvoria náklady na samotnú činnosť obecných a mestských úradov. Je to viac, ako sú výdavky na úseku dopravy (vrátane mestskej verejnej dopravy), ako sú náklady na ochranu životného prostredia, alebo ako sú náklady na financovanie kultúry a zdravotníctva v pôsobnosti obcí. Použitie obrovských finančných zdrojov ostáva de facto bez verejnej kontroly. Verejná diskusia často vôbec neprebehne a stav plnenia rozpočtov nebýva priebežne zverejňovaný.
- Zaviesť povinnosť pre VÚC, mestá a obce zverejňovať návrhy rozpočtov na internete a povinnosť každý štvrťrok zverejňovať plnenie príjmovej a výdavkovej strany rozpočtu a súčasne pri každej rozpočtovej položke uvádzať medziročné porovnanie (uplynulý rok, bežný rok a predpoklad na budúci rok). Je to obzvlášť dôležité, ak zohľadníme skutočnosť, že hlavne v obciach a menších mestách o použití značných finančných zdrojov rozhoduje rádovo 10 až 20 poslancov miestneho, resp. mestského zastupiteľstva, často úzko prepojených s miestnou úrovňou lobistických skupín.
- Zaviesť vzájomné porovnávanie (benchmarking) samospráv i jednotlivých orgánov centrálnej verejnej a štátnej správy podľa záväznej skupiny vybraných ukazovateľov hodnotiacich efektívnosť a hospodárnosť nakladania s verejnými zdrojmi2, ale i účinnosť presadzovaných opatrení podľa stanovených priorít3. Benchmarky vytvorí Ministerstvo financií SR a dáta následne zosumarizuje a vyhodnotí.
- Zaviesť pre VÚC, mestá a obce limity na ročné náklady na obsluhu dlhu najviac do výšky 25 % ich priemerných ročných príjmov z posledných troch rokov a na hrubý dlh najviac do výšky 50 % ich aktív. Tomu by predchádzala povinnosť oceniť svoje aktíva štandardnými oceňovacími metódami, čím by sa vytvorili „otváracie bilancie“ miest, obcí a VÚC a nielen samotné subjekty verejnej správy, ale aj občania by získali reálny prehľad o finančnej pozícii svojho mesta, obce alebo VÚC.
Umožníme tým kontrolu tvorby a použitia rozpočtových zdrojov a kontrolu zadlžovania na úrovni VÚC, miest a obcí priamo zo strany občanov. Zmenšíme priestor pre korupciu na regionálnej úrovni. Zavedieme tiež kvalitatívne hodnotenie využívania verejných prostriedkov a odhalíme nehospodárne nakladanie s nimi. Zároveň umožníme zviditeľnenie tých, ktorí sú v danom ukazovateli najlepší (pozitívna motivácia).
Dnešná kríza nie je krízou voľného trhu, ako sa niektorí mylne domnievajú. Trh má nad sebou kontrolné mechanizmy, ktorými sú ponuka, dopyt a rovnovážna cena. Dnešnú krízu spôsobilo zlyhanie štátnej regulácie trhu a zlyhanie monetárnych politík. Zatiaľ čo princípy regulácie finančných trhov sú prijímané a diskutované na úrovniach4, kde sa vplyv Slovenska blíži k nule, samotný výkon integrovaného dohľadu nad finančným trhom však naďalej zostáva na úrovni národného regulátora. Trh potrebuje menej, ale účinnejšej regulácie.
- Zmeniť legislatívu definujúcu činnosť NBS (vrátane integrovaného dohľadu nad finančným trhom) a Ministerstva financií tak, aby:
- Pracovníci NBS a Ministerstva financií, ktorí zastupujú Slovensko v orgánoch Európskej centrálnej banky, príslušných pracovných výboroch Európskej komisie a príp. v iných agentúrach, boli zaviazaní na európskej úrovni presadzovať reformu5 Paktu stability a rastu a acyklické pravidlá obozretného podnikania bánk. To znamená, že banky budú musieť v časoch rastu ekonomiky vytvárať vyššie rezervy pre efektívnejšie zvládnutie prípadnej krízy.
- Bol zohľadnený princíp tesnej väzby medzi zlým rozhodnutím (resp. nekonaním) zodpovedného jednotlivca na strane jednej a negatívnym dosahom na jeho majetkovú situáciu na strane druhej6.
Povinnosť bánk v dobrých časoch vytvárať väčšie rezervy a opravné položky k svojim aktívam im umožní efektívnejšie zvládať zlé časy bez toho, aby museli úplne zmraziť akúkoľvek alokáciu úverových zdrojov do reálnej ekonomiky. Priama finančná zodpovednosť vedúcich predstaviteľov integrovaného dohľadu zvýši ich snahu o zodpovedný a nezávislý výkon dohľadu nad finančným trhom.
Napriek tomu, že NBS po zavedení eura stratila mnohé zo svojich dovtedajších úloh, nedošlo v nej k podstatnej redukcii administratívneho aparátu. Dánsko je krajina s porovnateľným počtom obyvateľov a jeho centrálna banka navyše stále spravuje vlastnú menu, no zamestnáva iba približne polovicu z počtu pracovníkov NBS. NBS síce vykonáva aj funkciu integrovaného dohľadu nad finančným trhom (približne s 200 zamestnancami), avšak aj vplyvom finančnej krízy sa posilňuje integrácia dohľadu na úrovni Európskej centrálnej banky. Banky na území SR, takmer výlučne s majoritou zahraničného kapitálu, budú zároveň dohliadané národnými regulátormi z krajín, kde sídlia ich materské banky.
- Vyvíjať tlak na zvyšovanie efektívnosti práce NBS. Dôslednou verejnou kontrolou zabezpečiť limitované medziročné nárasty jednotlivých výdavkových položiek jej prevádzkového rozpočtu (prostredníctvom jeho prerokovávania v NR SR), s cieľom efektívnejšieho vynakladania prevádzkových výdavkov.
- Výrazne znížiť počet pracovníkov NBS.
Zefektívnenie činnosti NBS prinesie značné úspory jej prevádzkových a kapitálových výdavkov.
Popri vyrovnanom rozpočte je rovnako dôležitým cieľom premeniť neefektívne vládne štruktúry na efektívne. Tie by (podobne ako na korporátnej úrovni) s čo najnižšími nákladmi poskytovali kvalitné verejné služby. Už nestačí len škrtať ministerstvám výdavky, je potrebné redukovať počet ministerstiev.
- Znížiť počet členov vládneho kabinetu zrušením kresla podpredsedu vlády bez ministerstva a znížením počtu ministerstiev:
- Začleniť Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácií SR pod Ministerstvo hospodárstva SR.
- Po presune odvodovej agendy na Ministerstvo financií SR zlúčiť Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR a Ministerstvo zdravotníctva SR.
- Zlúčiť Ministerstvo kultúry SR a Ministerstvo školstva SR do Ministerstva školstva, vedy, kultúry a športu SR.
Výrazne tým ušetríme kapitálové i prevádzkové vládne výdavky, zoštíhlime vládnu administratívu a zefektívnime poskytovanie verejných služieb.
1 Graf znázorňuje súvzťažnosť medzi funkciou času (napr. mesiace, roky) a mierou prepadu ekonomických parametrov:
V prvom prípade je síce ekonomický prepad výraznejší, tzv. tvrdšie pristátie, avšak ekonomické parametre sa skôr dostávajú na predkrízové úrovne. V druhom prípade, s výrazným zasahovaním štátu, síce ekonomika pristane mäkšie, avšak návrat rozhodujúcich parametrov výkonnosti ekonomiky na predkrízovú úroveň potrvá podstatne dlhšie. Celkové ekonomické straty (náklady na zvládnutie recesie) sú tak oveľa vyššie (porovnaj modrú a ružovú plochu). Menej zásahov štátu ekonomike všeobecne prospieva a v dobe ekonomickej recesie sa to prejavuje ešte výraznejšie.
2 Napr. pomer výšky celkového hrubého dlhu obce/mesta/VÚC k objemu majetku, ročné náklady na správu dlhu voči ročným disponibilným peňažným tokom, pomer kapitálových (a prevádzkových) výdavkov voči celkovým výdavkom rozpočtu, pomer personálnych nákladov na celkových prevádzkových nákladoch. Obce a mestá budú zoradené do homogénnych pásiem (do 20,000 obyvateľov, do 100,000 obyvateľov a nad 100,000) a pre kažé pásmo budú stanovené benchmarky.
3 Napr. zníženie miery kriminality, percentuálna zmena vyseparovaného odpadu v tonách.
4 Európska komisia, Európska rada, Európska centrálna banka, G20, G8, summity členských krajín eurozóny atď.
5 Ide o reformu Paktu stability a rastu v zmysle sprísnenia súčasných pravidiel zodpovednej fiškálnej politiky a predovšetkým prijatie mechanizmu vymožiteľnosti ich dodržiavania (resp. účinného sankcionovania v prípade nedodržiavania) jednotlivými členskými krajinami eurozóny tak, aby sa v budúcnosti neopakoval prípad Grécka.
6 Vedúci pracovníci integrovaného dohľadu nad finančným trhom, vrátane druhej riadiacej úrovne napr. budú finančne postihnuteľní za nesprávne rozhodnutia či prípadnú nečinnosť až do výšky ich jednoročného platu.